大部制治理结构优化的推进策略与支持机制,2

2019-12-17 作者:公务员   |   浏览(158)

  这样做的弊端特别明显。首先是权责界线极端模糊,强调了决策板块与执行板块间的合同责任关系,但行政机构与公众之间的合同责任关系究竟该如何体现呢?究竟谁直接向公众负责?表面上看,似乎比较清晰,决策层面上出了问题决策板块负责,执行层面上出了问题执行板块负责,但实际上,行政运作过程复杂,一经展开,会搅成一锅粥,如同现实各公共管理机构之间的权责划分,因为不够清晰,直接导致了现实运作过程中的混乱,不出事“人人都在管”,出了事“人人都不管”,“几个戴大盖帽的还管不了一个戴草帽的”,此之谓也。但凡最直接的、与公众之间的合同责任关系不明晰,权责界线模糊,行政权力的运行必然就是混乱的。

进入专题: 行政体制改革   大部制  

大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。在宏观层面,推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范,以此防止改革的碎片化。同时,需要在整体视野下统筹党政大部制改革,开发存量治理资源,并以非均衡的权力配置模式,实现权力变革的配置效率。此外,通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。在中微观层面,则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。

中央机关2010年考试录用公务员公共科目《申论》新题挑战试卷(三)

  其次,执行厅、局为行业内最高管理机构,彼此间的权责不够清晰,可以重新划分,予以确定;因为社会运行错综复杂,现实事件往往牵连甚广,彼此间在现实工作中发生矛盾冲突为必然现象,也未必是坏事,但相关矛盾,只能主要以法律法规、典章制度协调,非此不足以维护公众的合法权益。而通过做实决策板块,通过行政关系、行政权力统一、协调,单纯协调部门之间的现实工作矛盾简单了,但公众的合法权益却可能部分地成为协调牺牲品。

许耀桐 (进入专栏)  

Promoting Strategies and Supporting Mechanism for Structure Optimization of Super Ministry Reform

满分:100分 时限:150分钟

  其三,是层级更加复杂。名为“行政权三分”,实际上,决策板块肯定在执行板块之上,变现实的一个或一个半层级为两个层级。借用中山大学政务学院行政管理学系主任倪星的表述:“毫无疑问如果决策部门的行政级别较高,会比较有利于协调。”增加一个层级,则费用倍增,效率倍降,于管理学上为定论。

永利澳门游戏网址304 1

徐晓林,华中科技大学公共管理学院教授、院长,Xiaolin@mail.hust.edu.cn;朱国伟,武汉大学政治与公共管理学院讲师,gwzhucn@126.com。

一、注意事项

  深圳市的“行政权三分”改革,毫无疑问出于提高效率、加强监督考虑,而这两个目的,恐怕都达不到。

  

【内容提要】大部制改革是权力结构与治理结构互动优化的过程。在宏观层面,推进大部制治理结构的优化需要以战略性价值作为规范,以此防止改革的碎片化。同时,需要在整体视野下统筹党政大部制改革,开发存量治理资源,并以非均衡的权力配置模式,实现权力变革的配置效率。此外,通过差别化的动力源建设来实现自我结构性优化。在中微观层面,则需要信息共享机制、法制化协调机制、以行政质量评估为中心的反向促进机制、责任共担机制等来促进合作治理格局的形成。

1. 本题本由给定资料与申论要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中,阅读给定资料参考时限为40分钟,作答参考时限为110分钟。满分100分。

  10. 美国联邦行政当局的部级机构只有15个。谈到大部,人们谈论最多的是“9·11”事件后于2002年成立的国土安全部。其实美国其他的部也很大。如运输部就包含了海、陆、空运输,体现了“大运输”概念;农业部涵盖了农业部、水利部、国家林业局的职能。美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排,而是全方位地涵盖某个领域的一切职能,并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。

  初春时分,一年一度的两会又要召开了,本次两会恰逢人大、政协和政府换届。新的政治周期能否带来新的政治变革,是从庙堂到闾巷都颇为关注的事情。新的改革时代,相比较其他方面的改革,以国务院为首的行政体制改革,由于涉及方方面面,与民众生活息息相关,而最被重视。自从2008年确定大部制改革方向以来,大部制如何推动,成为事实上的政治焦点。究竟大部制改革意义何在?目前的大部制改革又有哪些问题,本报特别专访了改革国家行政学院教授、博士生导师、中国行政体制改革研究会行政文化委员会副会长许耀桐教授

The super ministry reform is an interactive optimization process of the power structure in the government. At a macro level, this process needs to be guided by a strategic value so as to prevent the fragmentation of the reform The reform should also have an overall plan in order to maximize the efficacy of resource allocation. Moreover, the structural differentiation should be realized through the construction of multi-sources of motivation. At the medium and micro-level, information-sharing mechanism, the evaluation mechanism, and the responsibility-sharing mechanism should used to promote the formation of a reasonable collaborative governance.

  1. 监考人员宣布考试开始时,你才可以开始答题。

  2. 请在题本、答题纸指定位置填写自己的姓名,填涂准考证号。

  1988年,英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是政府核心部门制定政策,在部门内部设立独立的执行机构,承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责,在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面,拥有充分的自主权,并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制,级别通常为副次官,3级公务员,竞争产生,四年一任。2002年英国的执行机构为127个,占全部公务员的78%,承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力,标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷,使之集中精力于重大的政策问题,主要是确立目标并对绩效进行有效控制,只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下:工作目标从规则为本到结果为本的转变;上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作,德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。

  

【关 键 词】大部制治理/治理结构/权力结构the super ministry governance/the governance structure/the power structure

4. 所有题目一律使用现代汉语作答在答题纸指定位置。未按要求作答的,不得分。

  这种把决策和执行相剥离的好处在于,赋予了行政执行机构较大的灵活性。譬如,执行机构的首席执行官面向社会公开招聘;执行机构自己决定内部机构的设置、人员的任用以及工资奖金等。

  大部制改革突破之后问题多

“十八大”以后,在建设“人民满意的服务型政府”的目标下,大部制改革被定位为推动政府职能转变、深化行政体制改革的重要内容。“大部制”又称“大部门体制”,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,集中到一个部门进行管理。①虽然自“十七大”以来,学术界对于大部制改革的目标、改革的路径以及实现机制进行了大量的探讨,但总体而言因对大部制改革的理论本质缺乏一个深入的分析,以至于相应的对策性分析在宏观上缺乏对中国政治现实的契合,在微观上缺乏可操作性。由此,大部制改革的实践仍因循以机构改革为中心、封闭于政府系统的传统逻辑。“大部制”不能等同于简单的部门合并,即变为“大部门”改革,只有在宏观的总体性视野下,将其作为一种新的治理形式和治理载体,置于公共治理结构优化的框架中,才能真正以大部制改革推动行政体制改革。

5. 监考人员宣布考试结束时,考生应立即停止作答,将题本、答题纸和草稿纸都翻过来留在桌上,待监考人员确认数量无误、允许离开后,方可离开。

  从中国香港、新加坡等地的经验看,吸纳行政机构外部的资源,对行政效能提升大有裨益,例如,在决策机构引入专家委员会和行业协会力量,并参考司法机构的意见,往往能令政府政策制定更具专业性和针对性;在执行机构改革上,放开部分公共事业的承包权,引入市场机制,更有利于效率提升;而在监督机构方面,还应加大与人大、政协的合作,将民众参政、议政的积极性调动起来。

  

一、大部制权力结构变革与治理结构优化

严禁折叠答题纸!

  三、作答要求

  南方都市报(以下简称南都、 评论记者 李靖云):两会召开在即,大部制又成了热点,实际上最近几年从中央到地方都在积极推动大部制改革,怎么评价即将开始的改革和已经完成的改革?

由大部门行政向大部制治理的转变

二、给定资料

  1.请归纳有关人士的观点,概括深圳“行政权三分”改革的主要内容。要求:概括全面,语言简练,字数不超过300字。(20分)

  许耀桐:现在推行的大部门制改革,主要属于行政机构改革。把行政体制改革聚焦在大部制上,这是上届政府在2008年就确立的目标,算起来有四五年时间了。对这几年的大部制改革,我有两点基本评价,一是我们找到了行政机构改革的根本方向,明确了必须进行大部制改革;二是做了一些探索尝试,如国务院的组成部委,按照大部制改革的原则,撤掉一些部委,新组建一些部委,这其中,实际整合组成了两个大部门,一个是大工业,一个是大交通。所以可以说,我们对大部制是确立了改革的方向,然后初步尝试了一下。

传统对“部门行政”的理解是封闭化的,部门机构以行政职责范围为界开展行政行为,在闭合、有界的行政单位内形成了“三叶草式”离散型治理形态。“部门主义”则是这一现象的极端表现。如果实行“大部制”是简单地把职能相近、业务雷同部门进行合并或拆减,大部制改革就难以跳出历史的窠臼。大部制改革中决策、执行、监督分化的职能模式属于功能上的划分,并非组织机构或主体的机械限定。换言之,“行政三权”(即行政决策权、行政执行权和行政监督权)的功能分化后,其具体承担载体既可以由政府组织来承担,亦可由社会组织来承担。即使在大部制下,由于部门所辖职能范畴、行政资源及行政能力仍相对有限,通过跨越部门边界进行资源结构的更新与优化,实现治理资源的自我再生也是必需。进而,大部制改革必须实现大部门行政思维向大部制治理理念的转变。在“治理”这一非政府为必然核心的公共问题解决模式中,企业、非营利组织、公民等都可以通过合同外包、特许经营、政府补助、自我服务等形式参与到大部制“行政三权”建设中来,成为大部制治理结构中的可选择主体。同时,由于与政府职能调整并进的大部制改革涉及职能与权力的重新配置,关涉政府与社会、政府间、政府与党群机构及事业单位等多元主体间关系的调整。因而,大部制治理也是改革实践面临的现实。

1. 行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容,是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求,贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革,进一步消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,更好地维护人民群众的利益。

  2.关于深圳“行政权三分”改革,材料中表述了一些人的质疑。有人认为,行政权力应该从整个政治制度层面来加强制约和监督,提高政府行政效率,防止权力腐化。在人民当家作主的中国,只有权力为人民负责,让人民来监督权力,才能真正提高效率。也有人认为,深圳市的“行政权三分”改革,虽然是以提高效率、加强监督为考虑,但因为管理机构之间的权责界限模糊,不利于协调,并不具有太大的现实意义。请分析这种质疑是否合理,并谈谈你的理解。要求:观点明确,条理清晰,字数不超过400字。(25分)

  南都:那么这些尝试中,又有哪些不足和实际的经验呢?

作为治理结构变革的大部制改革

胡锦涛总书记在十七大报告里指出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置,减少领导职数,严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”

  3.古今中外,监督政府都是一件困难的事。请问你对我国监督机制的改革有何建议。要求:紧扣材料,对策有针对性,合理可行,语言简练,字数不超过200字。(15分)

  许耀桐:存在的问题还不少。有些部门合并到一起了,但是关系没有理顺,职能也没有转变和整合。比如交通运输部,原来把民航总局、邮政总局和交通部合并在一起了,原班人马直接加入,甚至连办公地点都不在一块。合在一起的部门,也就是原来两个人的办公室增加到三四个人一起工作。该干哪些事,该管哪些事,还是各自为政,没有体现大部门制的基本目的。所谓的大部门制是针对小部门制而言的,小部门分工很细,职能很全,管的都是行业里面的具体事务。我们所谓的大部门制,就是要体现综合事务,综合协调,综合管理,综合服务。现在看来,这一点我们是缺失的。再一个就是,在权力的划分配置和制约方面,也还不够。我们过去经常说,我们的政府机构权力过大,既能决策、又能执行、还能监督。随便一个部门就有这样的权力,形成权力的"巨无霸",它想怎么决策就可以怎么决策,想怎么贯彻执行就可以怎么贯彻执行,决策和执行做得不好了还可以自己监督,使大事化小,小事化无。所以,我认为中央和地方都在进行大部制改革,仅仅是开始了尝试,许多深层次的问题并没有解决。当然,我们的改革还是有亮点的,有些地方的大部制改革走到前面去了,比如广东的深圳、顺德,浙江的富阳,湖北的随州,都开展了大部制改革,很多做法很不错。特别是顺德,我们国家行政学院的几位教授参与了,大部门制改革可以说比较成功。顺德的大部制改革,一是真正体现了内在的整合,从41个部门减到16个部门,确实实现了综合事务,综合协调,综合管理,综合服务。再一个就是权力理顺了,首先,决策权上移和集中化,16个党政局级部门联席会议做决策,区长和副区长都参与,很多副区长就兼着部门的负责人。不再是各个局级部门可以自行决策。其次,执行权下移和专业化,各局级部门及下属的股(科、室)和法定独立执行机构以及乡镇政府就以执行为主,进一步加强了执行力。第三,监督权外移和独立化,监督权交给专门的纪检监察部门。所以,顺德在地方机构改革方面所做的探索,是有亮点的,也体现了大部制改革比较成功的一面。

大部制改革可以划分为两种模式,一是实体性大部制,即部门内的功能性分化,决策权、执行权、监督权由部门内某个机构专属。二是非实体性大部制,即在部门之间,决策权、执行权、监督权分属不同的部门。在前一种意义上的实体性大部制更多地指称部门内部治理,而后一种非实体性大部制作为一种政府治理模式的理解则更为准确和合理,它所涉及的是国家公共治理结构的总体。当前的大部制改革及其“行政三权”建设所涉及的是大部门内外两方面的治理结构优化,内部体现为行政决策、执行、监督的权力关系或主体关系;外部则涉及人大、党委、政协、司法等国家权力主体,即不再限于“行政三权”的范畴,但这两方面都以形成相互制约又相互协调的权力运行机制和运行体系为目标。因而,在这一改革系统中,大部制改革具有纵横交叉、辐射带动和影响全局的效应。所以说,“大部制”是公共治理结构的一部分,其改革也触动着公共治理结构,必然对其他治理主体提出变革的要求,并推动公共治理结构的整体变迁。②

2. 大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同或相近的职能由一个部门管理为主,以减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。在我国现阶段,就提高政府行政效率来说,大部门体制有以下两方面优点:

  4.请根据我国实际情况,结合美英等国行政改革的经验,围绕深圳的行政权改革,自拟题目,写一篇议论文。要求:思路清晰,对策合理,语言流畅,字数1000-1200字。(40分)

  南都:我们所谓的大部制改革,有横向和纵向两个方面的改革,现在很多意见认为比较起来似乎是横向的机构合并改革讲得较多,但是纵向改革,减少层级分割方面做得还不够,你怎么看这个问题?

二、大部制治理结构优化的推进策略

一是有利于提高政府履行职能的能力。改革开放以来,我国政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉、政出多门的问题突出。因此,对一些相近职能或融合性强的职能进行整合,探索实行大部门体制,有助于从体制上理顺部门间关系,使政府运行更加顺畅,提高政府全面履行职能的能力。

  《申论》新题挑战试卷(三)参考答案

  许耀桐:可以这样理解。大部制改革是一个系统工程,不仅是横向,也包括纵向改革,也就是包括各个地方行政机构改革。大部制改革,不光是整合几个部门的事情,在地方搞大部门制,主要还涉及到国家现在行政层级比较多的问题。十八大报告提出,要"优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革,深化乡镇行政体制改革。"什么是行政层级?现在地方有省级政府,省以下有地级市政府,往下有县和县级市政府,再往下还有乡镇级政府,也就是说地方共有四级政府层级,这显然太多了,所以要优化。什么是行政区划设置?现在中国大陆有31个省市区,有的省管上百个县,最多的有一百五六十个县,现在提省直接管县(市),就是想裁掉地级市这一级的行政管理层级,从而减少一个行政层级。但是,按照现有的这种行政区划设置,省级政府,又搞了大部制,它怎么能管得过来。一个省通常管四五十个县还可以,要是管了七八十个甚至一百多个,就管不过来了。所以,我们这个行政机构改革,进行大部制改革,就把行政层级和行政区划改革该提的也都提出来了。这个任务很重,但是我认为不能因为任务重,就可以只说不做,而要不断推进。

一般而言,由于权力结构的结构化定制了治理结构,社会治理的优化亦应从权力结构的调适做起。同时,权力结构的制约与协调机制随着权力功能的分解、权力关系的调整必将由内而外产生变革的要求,亦即内部功能性优化也会产生外部效应。大部制下的“行政三权”建设则成为推进治理结构优化的关键所在。同时,大部制治理结构的调整优化需要置于与国家、社会等治理主体关系中来考察和实现。当权力结构进行内外重整的时候,大部门内部与外部的治理结构优化也需要同时进行。部门内部在建立合理的职责体系、权力配置及运行机制的同时,也需要关注内外治理结构的衔接互动。

二是有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体,为了履行职能,政府通常需要设立相应的管理机构。在传统社会,政府职能比较简单,机构设置也较少,如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门,美国在19世纪初只设有国务院、财政部和陆军部三个部门。进入现代社会,随着经济社会发展,政府管理的事务越来越多,各国都先后增设了许多新的管理机构,如能源、运输、环保、社保、卫生、信息等部门,但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构,使机构数量无限扩张。为了解决这一难题,国际上采取的流行做法,就是将职能相近的部门重组为一个大部门,实行大部门体制,如发达国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而发展中国家则相对多一些,在20-30个之间;同时,为了行使某项相对独立的职能,或管理某方面的事务,大多数国家设有其他行政机构,如独立机构、直属机构、办事机构等,名称、数量和职能取决于各国政府管理需要,形成了以内阁部门为骨干框架,其他行政机构相辅相成的政府组织结构。

  1. 请归纳有关人士的观点,概括深圳“行政权三分”改革的主要内容。要求:概括全面,语言简练,字数不超过300字。(20分)

  

以战略性的价值结构指导改革

3. 深圳市政府门前的“拓”铁牛雕塑是深圳人开拓精神的象征。如今,深圳市政府机构改革再次举步开拓。

  【参考答案】(296字)

  行政体制改革欠协调

政府职能的目标模式定位问题决定了大部制改革的空间和历史定位。大部制改革其本质是政府职能的价值指向与价值结构的调整。总体而言,政府管理仍然存在着粗放式的弊端,管得过多,但管得不精,距离专业性的精细化治理尚远。大部制改革是在政府专业化管理能力较弱、组织功能并未厘清的情况下的统一。而且,原有的部门设置并没有真正实现专业化的精细化设置,这本身就存在职能结构和职能内容不清的问题,并没有达到市场化高度发展所推动的专业化管理,进而催生专业化整合的需求。因而,大部制是在官僚制发展不充分的情况下展开的,具有适应性改革的调适特征。这使权力结构安排和运行机制建设从历史的角度看,都必然带有暂时性或者策略性特征。同时,我国社会转型与发展不平衡也使权力结构安排与运行机制建设在不同地区、不同层级又必须体现差异性,所以,一致性的制度安排也是不可能和不合理的。这些必然影响权力结构安排的稳定性、合理性与运行机制建设的有效性。

新京报5月25日讯,《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复。《方案》的操刀者是深圳市委副秘书长、政研室主任蒙敬杭。其所涉及的数项改革中,行政管理体制改革被列为首位。

  2009年,在中央进行大部制改革的背景下,深圳市政府再次启动了“行政权三分”改革。综合有关论述,可知此次改革主要内容如下:

  

顶层设计首先是理念共识,其次是理念指导下的制度共识。统筹不同发展阶段和不同地区的改革模式的基本方法即是以一种战略性的价值结构来进行引导和规范。党的十八大报告在谈到行政体制改革时提出,要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这体现了政府理念的转变,是大部制改革与治理结构优化的价值空间。大部制改革需要既能回应当下的需求,又具有未来价值关怀,同时关注现实与目标之间工具结构的战略性价值结构安排。更为根本地讲,只有在合理的战略性价值结构指导下的工具选择以及改革的现实回应才更具可行性,才更加符合社会需求,而更具有实践价值。这一价值规范可以作为对地方政府及其部门改革创新的“元评估”规则,即在多元的地方大部门创新中,不做强制规范,但又不使其失范。在纵向政府间事权尚不明晰的情况下,战略性价值指导在防止改革碎片化、无序化的同时亦可为探索式创新提供空间。

“行政权三分”,是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,各自运行。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,这是改革期望达到的目的。在《方案》涉及的行政管理体制改革中,延续了之前《珠三角改革发展纲要》中的表述,即“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。

  政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,各自运行,既相互制约又相互协调;部门数量会减少,将按照大行业大系统的原则来进行运作,采用决策、执行、监督部门平级的模式;市长层面仅设置一正一副,其他副市长则各自牵头成立决策委员会,下面再设置各个执行局,而将现有的监察局和审计局等合并成立监察委员会;新制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;之前在监督范围以外的事业单位,也将被纳入监管范围;将逐步取消区政府,改为政府派出机构,将街道办和社区合并管理。

  南都:在以大部制改革牵头的行政体制改革中,事业单位改革一直是各方关注的重点,但是迟迟不见进展,未来是否应该推动这方面的改革?

统筹党政大部制改革

深圳大学管理学院教授马敬仁是深圳“行政权三分”改革最初的设计者之一。他回忆称,2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布,其即将成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。按照当时的思路,深圳将对政府部门进行撤并和调整,设置若干决策局、执行局和一个监察局,时任深圳市市长的于幼军曾解释三大板块的定位分别为“决策局只有决策权而没有执行权,而执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门,直属市长管辖”。

  2. 关于深圳“行政权三分”改革,材料中表述了一些人的质疑。有人认为,行政权力应该从整个政治制度层面来加强制约和监督,提高政府行政效率,防止权力腐化。在人民当家作主的中国,只有权力为人民负责,让人民来监督权力,才能真正提高效率。也有人认为,深圳市的"行政权三分"改革,虽然是以提高效率、加强监督为考虑,但因为管理机构之间的权责界限模糊,不利于协调,并不具有太大的现实意义。请分析这种质疑是否合理,并谈谈你的理解。要求:观点明确,条理清晰,字数不超过400字。(25分)

  许耀桐:我们有120多万个事业单位,有3100多万的事业单位职工,加上退休的1000多万职工,改革的压力和难度都是很大的。你说目前改革不见进展,其实原来有个安排,"十二五"期间,只是先搞清楚现在这些事业单位的性质和分类。也就说,哪些是明确属于企业的,哪些是属于行政部门的,哪些真正是属于事业单位的。现在的事业单位改革有三条路,可以变成企业单位的,转型成为企业。如果真正承担行政职能的,就回归行政部门。那么留下的是真正的事业单位,就是具有公益性质,从事公益服务。公益性质也分公益一类和公益二类,关键的是经费来源问题。这方面我不太想多说,因为这五年的规划就是把现有事业单位的类别分好,真正要改制的是等到下一个五年规划的时候。当然我个人觉得,划分类别就要花整整五年,实际可以加快一点。现在"十二五"也过去两年了。我们能否在一二年的时间里赶快弄清楚,然后开始改革。

在广义上,我国的行政管理体制涉及与国家公共行政管理相关联的诸方面的法权主体及其相互关系,并以这些法权主体相互关系的改变或调整为体制改革的核心内容。由于中国共产党“总揽全局、协调各方”的领导地位,以及“议行合一”、“党管干部”、“归口管理”等政治体制特性,大部制改革的思路和方向必然会涉及政党、人大等系统,因此是跨党政的。因而,大部制改革的一个深层次的问题是:如何在协调政党、人大、政府、法院等组织关系的基础上,整合分布在这些组织中的决策、执行与监督权,并且实现三种权力之间的相互制约与相互协调。正如有学者指出的,顶层权力结构的合理配置实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构如何科学配置的问题。顶层权力格局有缺陷,只靠政府的大部制管理模式是解决不了根本性问题的,即使频繁地进行机构调整、裁减、合并和重组,也很难理顺大的权力关系格局。这其中最为关键的是党委与政府、党委与人大的关系。

这一既符合如香港、新加坡等先进城市经验、也符合十六大报告中“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革”原则的改革思路,却在披露后面临着巨大的压力。改革思路几乎是将现有的政府架构推倒重来,深圳市政府的协调工作复杂而难以推进。改革的另一设计者、汕头大学法学院院长杜钢建回忆,如果按照最初的思路,至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并,这无疑会带来人事安排的巨大障碍。

  【参考答案】(371字)

  南都:不谈事业部门改革,就从最近各方透出的消息来看,即将要进行的大部制改革可能步子不大,社会上讨论也比较多,认为改革力度不大,你怎么看这些问题?

将决策、执行、监督相互制约与相互协调的改革视阈局限于行政系统内部是导致改革难以推进的重要原因。党政职能与机构的系统性转变是大部制改革深化推进的重要基础和条件。应将大部制改革置于国家权力结构宏观优化的框架下审视,为大部制的改革提供更为广阔的体制空间和改革效率的展现空间。在党政功能协调的整体权力架构下,真正贯彻党“总揽全局、协调各方”领导地位的实现方式。将自身职能定位于事关国家全局的政治领导、组织领导和思想领导方面,解决“双轨行政”的问题。在改革中职能重叠的党政机构,可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式,采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式,统筹考虑机构设置。这不仅关系到大部制运行的效率,也决定着大部门内权力结构和运行机制建设的有效性。从这方面来看,党委机构的大部制改革更具政治与社会意义。

马敬仁举例称,由于规划中决策部门的级别较高,其数量也“越协商越多”,“最开始我们的规划是3个,后来一下成为12个,最后变成了21个”。从这一点来说,最终的方案已经不再是当初意义上的“行政三分”,改革也就此沉寂。

  深圳市政府“行政权三分”改革,目的是提高行政效率,加强权力的制约和监督。网民“十年砍柴”和《新京报》记者的质疑是合理的,指出了我国行政管理体制改革需要注意的问题。但他们的认识是片面的。一方面,在我国目前情况下,立法监督、司法监督和舆论监督都还处于发展过程中,唯有行政监督易于实施,效果明显,而且符合我国现有的机构设置情况。因此,通过纪检部门、审计部门加强行政监督,虽然也会产生很多问题,但是在目前不失为一种好办法。我们也要加快发展各种形式的监督,尤其是舆论监督,因为它拥有最强大的社会影响力。

  许耀桐:是啊,我觉得大部制改革目前实际上是小动作。其实,从一开始提出大部制改革,就说要稳妥渐进。当然,稳妥并不是等于可以迟缓拖沓。经过上一次2008年的政府机构改革,国务院目前有27个部委。搞大部制,不是说一下子就要整合成十七八个部委。当然,十七八个部委从数量来讲确实比较合适。西方国家,如美国、英国、法国、德国,还有俄罗斯、日本,政府的组成部门也不过是在15到18个之间,有的还更少,最少的只有12个。所以我们搞大部制,必须借鉴国外的经验。现在网上流传的18个部委的大部制改革版本,也不能说它们不合理。但是,如果现在我们一下子从27个部委变成18个部委,这恐怕还做不到。我们从2008年提出要搞大部制,当党的十八大报告提出深化行政体制改革后,我们突然发现,五年时间过去了,人大政协要换届了,政府也要新组了,那么根据惯例,就一定要进行机构改革,所以重新提大部制,所以有了新一轮的政府机构改革。在缺乏长期研究谋划的情况下,如果一下子把部委数量压缩到十七八个,这当然不够稳妥。我个人的意见是,不管你再怎么稳妥,也应该有比较坚决的动作,有一定的调整力度。再怎么稳妥,机构数量上动三四个部委还是可以的,使机构总数变成24或者23个,还是应该的。

开发存量治理资源优化大部制治理结构

4. 时隔6年之后,大部制改革在中央层面全面铺开,部委的大工业、大卫生、大交通格局已初见雏形。从目前来看,深圳重启改革,实施“行政权三分”的条件已经成熟。

  另一方面,“行政权三分”是建立在大部制基础上的,决策部门与执行部门是平级的,不会再增加行政层级。在行政监督和社会监督的共同作用下,公众的合法权益会得到相应的保障。行政问责的推广,有助于权责划分,具体事件落实责任人,令所有有责官员难逃法律和党纪的制裁。

  

在大部制治理结构优化中,培育新型治理资源的增量改革的同时,应发掘作为存量形式的既有制度资源与组织资源的潜能。

一是经济发展的需要,现在计划经济向市场经济的转型已经基本完成,特别是东部沿海地区的市场化程度已经非常高,之前的行政体制已经不能满足经济发展需要;二是社会基础亦日益完善,据了解,《方案》第一阶段建立决策与执行分离框架的目标已经基本完成,政府部门得到了精简,并且培育了社区、非政府组织等机构,事权开始得到分散。此外,公共财政系统和信息平台也已基本完成。

  3.古今中外,监督政府都是一件困难的事。请问你对我国监督机制的改革有何建议。要求:紧扣材料,对策有针对性,合理可行,语言简练,字数不超过200字。(15分)

  行政体制改革需有总体规划

首先,延展以主要领导干部为重点的决策评估制度。县以上党政主要领导干部一直是干部队伍建设的重点,将其作为主要监督对象并以决策责任为主要监督内容尤其体现在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等一系列文件中。对于大部制治理而言,在落实和加强既有的以决策议事规则为中心的党政问责要求的同时,更主要的是对部门内的核心行政官员、执行机构和执行主体行为的规范和约束。将建立健全决策风险评估机制、决策失误责任追究制、纠错改正机制等延展到部门内部的机构层次、管理型岗位的行政人员乃至契约型机构的核心人员上。

乐正分析称,深圳无疑是全国最有条件率先实现决策权、执行权、监督权“三分”的城市,“一方面是因为作为特区,深圳是国内市场经济体制最为完善的地区,这必然会反映到政治层面;另一方面,经过多次机构改革和试探,深圳市政府和公众对于大部制都已经并不陌生,这也是中央会这么快对深圳递交的方案进行批复的原因”。

  【参考答案】(200字)

  

其次,工、青、妇等组织功能的调整。工会、共青团、妇联等人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,其作为参政议政渠道,推动决策民主化方面的功能更加受到重视。十七届四中全会从加强和改进党的群众工作的角度,在建设中国特色社会管理体制目标下,在人民团体的功能定位中又增加了“服务群众”的要求。通过发挥它们的决策、执行和监督功能,引导和带动社会组织,不仅有助于形成合理的社会治理秩序,也可以在党政系统之间建立良好的执行协调机制。同时,推进事业单位改革,通过改造事业单位的功能结构来优化部门执行结构,形成大部门治理的执行网络。

据了解,在《方案》公布后不久,深圳将会出台一个针对《方案》的三年工作规划,而其包含的各项改革则会根据项目陆续推出配套细则,当中就涉及备受关注的大部制改革究竟如何操作。

  我国现行的监督机制主要依赖纪检部门、检察院、审计部门,并辅以媒体监督。首先应当实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制,有利于扭转同级监督不力的现象。其次,凡是由政府财政拨款的单位都应被纳入监管范围,包括事业单位,以加强监督的力度。再次,要对这些监督部门进行整肃,使其互相监督,减少监督部门的贪腐现象。最后,要积极发展舆论监督,只有让人民来监督政府,才能收到最好的效果,才是真正的监督。

  南都:那么你觉得应该怎么来改革比较合适?

最后,强化议事协调机构的决策协调与监督功能。议事协调机构通常由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成,承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能(赖静萍、刘晖,2011)。各级政府议事协调机构一般称为“委员会”或“领导小组”,如信息化领导小组、节能减排工作领导小组、减灾委员会等。它们都具有协调部门权限冲突、进行综合决策、执行监督的功能。虽然大都由某一专项任务或重点工作推动成立,但作为一种治理机制已渐趋制度化。富阳大部制改革中的“专委会”模式实际上就类似于领导小组制度。在总结我国既有的议事协调模式经验的基础上,可以尝试强化议事协调机构的决策及议事监督功能,但同时也要注意协调机构的权力干预与部门自主性的关系。

上一页123下一页

  4. 请根据我国实际情况,结合美、英等国行政改革的经验,围绕深圳的行政权改革,自拟题目,写一篇议论文。要求:思路清晰,对策合理,语言流畅,字数1000-1200字。(40分)

  许耀桐:目前的大部制改革比较缺乏总体规划,想搞了就开始弄。虽然也曾经提出要搞大部制改革规划,但是并没有很好的开展研究,并且片面地认为,大部制改革仅仅是把机构减少合并就完成了,其实并没有从内在机理去分析大部制结构。所以,作为大部制改革的战略谋划,通盘科学的精心规划,我们都是缺乏的。其实,稳步推进大部门制改革的好方案和正确进路应该是这样,按照大部制的改革原则和目标,经过反复探索和研究,做出一个通盘的考虑,确定究竟要搞多少个部,为此,可以提出若干个改革方案,进行比较分析。对于大部制改革,应该有一个站位很高的全面谋划,经过对几个备选的改革方案进行反复讨论和思考之后,选择一个最佳的改革方案。这样的过程可能需要持续两三年甚至三四年。在实施改革方案之前,还需要搞一些试点,积累经验,然后一下子推开,整体推进,统一实行。我认为,这才是稳妥的全盘的大部制改革。

以非均衡的权力结构建设实现权力配置效率

  【参考例文 】(1187字)

  南都:你也提到了地方政府的改革力度较大,如果出现了下面改得快,上面改得慢的问题,行政上下对接,是不是也有问题?

大部制“行政三权”的良性配置过程是还权、放权于其他治理主体的过程,“行政三权”的配置质量决定着总体治理结构的质量。“行政三权”结构性变革的过程是权力配置效率不断优化的过程,其目标是实现权力结构的相对均衡,但改革本身却必然是一个非均衡的过程。这是因为,我国传统的权力结构设计模式是在坚持党的领导下,以“民主集中制”和“四个服从”为指导原则,这就使权力结构形成了自上而下的“金字塔”状的辐射结构,亦即形成了决策—执行关系下以“决策权”为中心的权力结构。而处于社会转型的我国及其特有的大国治理模式,使得决策权在总体集中的基础上又不得不呈现地区性、领域性、部门性分化。换句话说,以决策权为中心的权力结构安排在社会管理的各个领域延伸开来。然而,在微观管理职能没有剥离、法制不健全、行政执行力不足的情况下,政出多门的行政乱象就产生了。监督权在改革实践中总是被有意无意地置于相对弱势的地位,多次改革又以行政执行权为重心。决策权的运用在得不到有效监督和约束的情况下,所谓的“一把手”问题也就产生了。大部制改革是一个决策权力集中、综合性决策权力强化的改革道路,要达到“行政三权”既相互制约又相互协调的效果,其重点必然是加强对决策权的控制。在完善决策权力体系的同时,更加注重执行权的过程与效果,监督权的地位与效力,以非均衡的权力建设实现权力配置效率。这就决定了在权力的配置中,监督权的地位必然具有相对的超然性或优势地位,且在改革中需要给予优先考量。如此才能起到权力引导与权力监督的效果。

  加强综合建设 推动行政改革

  许耀桐:确实有这个问题。我们现在存在着你改了、我没改,下面改了、上面没改这样两种情况。这两种情况都会造成一些行政管理问题。其实上下级的对接可能还好办,比如体育管理机构,上面如果有体委,下面已经搞了大文化部门制,负责体育的已经和新闻出版等都合到文化部门里去了。上面开体育工作会议,下面没有专门对口部门的人来,上面可能不高兴,但是下面已经搞了改革,所以你必须接受。总之,可能有些摩擦,但是还不是什么大问题。大问题可能就在政府内部,有的部委搞了改革,有的部委没搞改革,这样会违背行政管理统一的原则,有损于行政效能。

总体而言,“行政三权”的配置都存在着权力上移、下沉、外转、剥离等要求,都遵循“集分结合”的结构性调整配置原则,应强化核心权力,对权力进行结构性分解,从而实现良性配置。第一,内容性分解。厘清大部门职能范围、权力边界和权力规模,控制权力总量。基本模式为权力和职能清单方法,这在北京等地已有实践。第二,流程性分解。厘清职能与权力的程序性构成,大部制改革在按照组织功能进行整合的同时,更需要按照服务程序进行分解。通过对决策与执行权的内容性分解与流程性分解,寻找权力失范的风险点和监督关节点,实现对应性的制约协调。同时也有助于明确监督者的责任,对于监督失效、监督盲点也更容易发现。第三,核心—外围的结构性分解。该模式可以认清在部门权力结构中哪些是“可选择”的,哪些是“必要的”、“不可或缺的”(徐晓林、朱国伟,2011a)。明确哪些权力可以下沉,哪些必须持有,可以为大部制权力结构调整提供更为科学的指导。只有围绕着核心权力建立起来的机制,才能保证权力结构变动的秩序化以及权力结构的总体稳定,实现“可控的放权式改革”。

  深圳本身为改革开放的产物,一定程度上说是改革开放的标志。改革开放三十年,我国的经济体制改革发展迅速,促进了经济的飞跃。而我国政治体制改革却比较滞后,不能适应新时代的发展要求。深圳作为改革先锋,自然较早的就感受到了这种痛苦。深圳推出“行政权三分”改革,意欲突破经济发展的瓶颈。

  

防止权力下沉后机构专权的新部门主义

  美英两国都是实行大部制。不同的是,英国政府把决策权和行政权区分开来,成立了独立的决策机构和执行机构。而美国的大部则没有分权。我国有大政府的传统,要在我国建立类似英国的决策权和行政权区分开来的行政体制,实现“行政权三分”,就必须加强以下几方面的综合建设。

永利澳门游戏网址304,  提高政府的独立决策权

虽然,大部门在政策制定与执行的宏观视野上要优于原有的“部门”。但是,大部制也使部门治理愈发缓慢、笨拙,增加了组织不确定性行为的风险成本。同时,当把部门整合起来,因权力的集中化和组织规模的增大,对其协调和治理也就更困难了。权力结构的调整是责任的再分配,大部门综合性决策权的上收,也必然伴随着决策责任在不同机构和不同主体之间进行了重新划分,将中观、微观决策权的重心下沉至执行或管理机构。在分权、授权治理格局下,行政机构将被分为契约机构、执行机构、管制性机构、供给性机构和服务性机构等(帕特里克·敦利威,2004)。因而,在可能增强机构性的官僚化管理的同时,也必然出现权力单元小型化的问题。

  首先,要大刀阔斧精简机构。除了减去区级人民政府以外,还要坚定不移地组建市政府三大格局,即决策部门、执法职能部门、监督监管部门。三大部门直接对政府首长负责。监督部门不受制于执法部门,可进行机制性常规监督,也可以随时组织社会监督,并有强制的“终止权”和“先斩后奏免职权”,就像香港廉政公署一样级别不大,权力却很大。廉政公署之所以威震吏治,就是因为职能独立、权力独立。决策部门总管全局,承担决策成效、成败责任,决策失误也要被问责,决策的民意指数是政府考核决策部门的重要依据,民意也是决策者乌纱、任用去留的“裁判”,这就力避了决策不与民意接轨而纯粹迎合长官意志的弊端。监管部门履行监督职责,不仅要无条件接受行政长官的监督,还同时要无条件接受社会公众监督。监督成员的任命要制度化进行公示,取得一定的民意指数后上岗履责,规避用人腐败。

  

决策权下沉的过程是决策权力主体自我革命的过程,它以监督权的确立、执行主体责任的强化及其评估机制的健全为保障。大部门由于权力总量的增大,信息垄断可能更为严重,部门之间的制约难度加大。而且,在利益的驱动下,政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延,出现权力司局化、处室化,不断挑战部门行政首长的领导艺术和控制、监督能力。导致副职、归口管理者的专业化管理、技术性管理与政治性官员之间形成信息不对称,继而可能出现执行反制决策,监督机制失效,从而形成部门内的“机构性专权”。通过对核心执行机构、核心执行官员或者政治性官员进行评估,以促成专业自主和政治控制困境的解决是西方放权改革中的基本经验(Nadia Carboni,2010)。因而,在下放权力的时候必须随之进行责任机制的设计,以适应权力下属化和机构化的现实。在大部制改革中,作为中间层部门领导的行政行为,既可能无法体现高层政府或决策部门的意志,也可能无法满足社会、公民的实际需求,因而,可能是最为缺乏效能保证的。这些专司执行的核心机构和人员以及执行机构社会化之后的核心治理机构和核心治理主体,就成为监督与责任机制设定的关键对象所在。

  其次,要有坚强的改革决心,严格执行行政问责。“三大板块”应时刻由精兵强将构成,建立“能进能出”的淘汰机制,谁失职、渎职、不称职,谁失去民意,就让谁走人,彻底打破铁饭碗、避风港、保险箱旧制;坚决顶住压力把大部制精简的机构、人员清理到位,绝不给“回头见”机会。“行政权三分”改革关键就在于进行到底,倘若预留漏洞、隐患,一切就会前功尽弃。

  南都:上一届政府不断提出要加强执政能力,但也出现如公共安全事故、环境问题、社会冲突等行政事故,这个是否也和大部制改革相关?

以差别化的动力源实现结构性促进

  再次,要完善社会监督。我国现行监督结构还是行政体系内部监督,而真正有效的监督,只可能通过保障公众知情权,通过权力的透明运作,通过社会监督、群众监督去完成。如香港廉政公署这样的机构,其工作能卓有成效,也建立在社会监督、群众监督基础上,离开了社会监督、群众监督,廉政公署连自身的廉政都完全保证不了。这是我们最值得借鉴的,也是最应该借鉴的。

  许耀桐:这里涉及到政府的社会管理方面的能力,需要公共安全方面在发生了冲突和事故后进行应急处理。搞大部门制,政府的组成部门就是只管决策,就是提供政策制定和政策裁决。至于执行,有专门的行政执行部门。如果政府的组成部门,既管决策,又管执行,还要管监督,这在职权和职能上就混在一起了,没有分开,会影响决策的公正性,而在执行上又会影响执行的力度。如果是我决策,又是我执行,执行就会走样,就会考虑不好执行的就不执行,尽量在决策中减少执行的麻烦。所以,搞大部制就是要加强宏观性和综合性,避免这种政府决策和执行的摩擦问题。政府的组成部门就管决策,让渡执行的权力,并不影响自己的决策执行。西方国家的经验,作为政府组成部门,比如美国政府的各个部就只管决策,下面的执行部门就直接管执行。实行大部制作了这样的职权划分后,碰到突发事件,政府部门负责决策和指挥,有专门管执行的,执行力增强了,就能比较快地应对一些公共突发危机,能够更好地处置问题。

基于“行政三权”功能性分解的权力结构调整是实现行政自制的重要尝试。不同于西方以冲突性制衡为设计理念的政治三权分立的均权思路,我国的大部制“行政三权”建设强调相互制约和相互协调两个方面,亦即权力关系的调整不仅要实现权力的结构性制约,更要实现权力关系的结构性促进。良性权力结构的特征表现为:具有以公共利益为价值导向的自我再生性;具有主体功能的耦合性;具有外部环境的自我适应性;具有内部弊病的自我修复能力。要使“行政三权”形成相互制约、相互协调的良性状态,根本在于“行政三权”主体的行为动力源于何处,是内生于部门机构,还是外在于部门机构。只有通过不同的动力源,才有可能缓解由大部门内外因利益资源争夺而产生的组织政治冲突及其对“三权”运行效能的掣肘。

  最后,要完善市场体制,约束行政权力,打造现代有限政府,实行小政府、大部制。加强基层民主政治建设,应推进社区自治,使之成为行政体制改革的真正方向。

  南都:政府行政成本太高也是近几年不断被提及的问题,很多学者认为过高的行政成本已经影响到中国未来的发展了,这方面大部制改革能带来哪些变化呢?

差别化的动力源是实现大部门内权力结构配置与机制建设有效性的前提。当前,我国在行政监督方面已有较为系统的制度设计,但监督方主体却内生于行政系统或以行政系统的行政资源为存续条件,使监督机制不仅缺乏监督的动力,也缺乏监督的实质性资源保障,而更多地沦为一种“表忠心”、“献政绩”的行政附和行为(徐晓林、朱国伟,2010b)。即使要求内部单位之间互相监督,其结果必然是互损和整体性的自我损害。利益冲突是相互监督的强大原动力,在利益目标完全一致的情况下,所有形式的监督最多都只具有暂时的和局部的意义。只有在决策、执行、监督三类机构之间建构差别化的利益来源,才会形成相互制约与协调的自我内在动力机制,也才会避免决策执行一体化和监督与决策一体化。在大部制治理格局下,动力源的开发不再限于“行政三权”,治理结构中的不同主体都需要不同的动力源,或成为不同动力源的来源,才能在治理结构的运转与自我调适中起到积极的促进作用,而这也有利于防止治理结构的僵化,从而实现内外互动的结构性促进。

  深圳的“行政权三分”改革,是我国新一次政治体制改革的前奏。做的好,将为其他地区提供有益的经验。当然,改革之路上还是有许多困难的。“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”、“亦余心之所善兮,虽九死其尤未悔”。两千多年前的屈原已经为我们指明了道路,我们要努力推动行政体制改革,而且必将获得成功。

  许耀桐:根据目前披露的资料数字,中国的行政成本确实高了,政府的行政经费和行政管理费是来自纳税人的,政府机构是纳税人供养的。政府机构多了,行政成本自然比较高,这确实有损纳税人利益。顺德机构改革为什么比较合理,就是因为真正减少了行政机构和行政事务,例如,搞党政合署,减少了机构重叠。现在党的部门,其实也是行政部门,因为也是财政拨款。我们国家的公务员类别,共包含七大类,就是行政机关、中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关,所以,这七大机构严格来说都是行政机构,其工作人员都是公务员。所以宽一点来说,行政机构改革还应该包括执政党、人大、政协等机关的行政机构,以及民主党派机关的行政机构。行政机构为什么那么多且成本高呢?不仅是因为我们过去政府搞的是小部制,管得事情多,层级多,导致成本高,而且从广义的角度讲,还有除政府外的六类行政机构,这都需要进行改革。我认为,政府要搞大部制,其他的六大类行政机构也要参照大部制的改革方向来改革。当然,目前还没有具体的方案。关于党的机构方面的改革,曾经有过酝酿,后来则搁置了。

三、大部制治理结构优化的支持机制

上一页 1 2 3 下一页

  南都:改革开放之后,政府的决策权增强,大部制实际就是在增强政府的职能,这方面调整比较复杂,涉及党政关系,应该怎么弄呢?

治理结构的变革意味着权力授受关系和责任的重置,进而在既有权力结构中的权力主体结构和主体间关系也将发生变化,权力运行过程和机制也都必然产生进行调整的需求,权力结构也将在反向促动下发生嬗变。推进策略的分析更多是宏观的考量,而治理结构优化的机制建设则处于中观或微观层面。机制建设同样需要以内外结合的整体性视角去分析和建构,通过治理机制来优化治理结构,实现协同、有序地治理。

    更多信息请访问:新浪公务员频道 公务员论坛 公务员博客圈

  许耀桐:搞大部制,涉及到了决策权和执行权、监督权的划分。所以,这实际上是个复杂的问题。大部制是参考国外的经验的,但是国外没有这么复杂,立法、司法、行政是分开的,大部制就是专门指行政这方面,而行政就是政府。权力本身又可以分为决策、执行、监督三个方面,一般的行政改革就是加强行政决策的集中,以及行政执行的下放和行政监督的独立。目前的大部制改革还只能参照国外大部制的成功经验,把三权分离。实行大部制后,我们从中央到地方,仍然都有各级党委和政府,各级党的委员会对于相应的各级政府而言,实际上就是做决策,而且必须由党委来做决策,然后交给政府。我的理解是,党的这些决策是政治决策,即根本路线方向的决策、重大原则方针的决策,以及重要人事安排的决策推荐,政府还有其他的很多决策可做。那么,搞了大部制后,也可以说党对政府的决策还是大面上的、间接性的政治决策,政府还需要进一步作出的是务实的、直接性的行政决策。所以,未来的党政决策关系,党委应该继续负责解决政治决策问题,而政府要专注于负责解决行政事务决策问题。所以要说决策权本身,其实也是可以区别的、分别对待的。

促进权力协同的信息共享机制

  特别说明:由于各方面情况的不断调整与变化,新浪网所提供的所有考试信息仅供参考,敬请考生以权威部门公布的正式信息为准。

  

信息交换和共享机制,是治理主体间有效互动、合作的前提,是治理结构运转的基础载体。横向整合、纵向贯通的信息系统是部门间与治理主体间协调能力提升的技术支持机制。伴随着大部制组织结构的重组,组织间关系与工作流程的变化必然推动组织间信息互动关系结构的变化,并在政务公开、信息整合、应用协同等方面提出新的要求。但权力的机械限定必然导致决策、执行、监督之间的缝隙,进而导致各项权力的功能性不足。适应信息社会发展,建立决策、执行、监督主体共享的信息系统,作为部门内外治理主体衔接与整合机制建设的基础。开放、对接的信息系统是政府外部治理主体力量的引入机制和嵌入型监督机制,作为一个“链接桥”将若干独立的治理主体连接起来,形成一个准组织化整体。支持和促进治理结构中决策、执行、监督“三权”的协调运行。

  载《南方都市报》2013年3月3日[AA29]版

信息共享系统包含了大部门内部、部门之间,也包含了政府与社会关系上的信息公开,以及党政系统整合意义上的跨部门信息共享。整合的信息共享系统,可以减少搜寻和获取信息的费用,拓展了决策信息源,改变了决策者的有限理性。特别是虚拟现实技术的运用,使复杂环境下的协作各方或者协调主体形成虚拟在场的网络结构,推动多主体战略合作共识的形成。弱化治理主体由于信息不对称所引起的不平等地位,使平等协商、资源与功能互补、战略协同的多元合作的大部门治理成为可能。借助于信息系统,部门内外可沟通的边界得到了延展,可协调的范围也增加了,缓解了协调机制的限度压力和交易成本负担,从而扩展了组织内合作成员的容量。更为完整的双向监督信息,使得相互监督的有效性也将得到提升。信息共享促进了基于信任的共享性理念的形成,使部际与部门行政协议的履行具有内在的自我实施、自我执行的动力,在一定程度上缓解了“集体行动”的困境。

进入 许耀桐 的专栏     进入专题: 行政体制改革   大部制  

扩展决策咨询委员会功能的“预决策”机制

永利澳门游戏网址304 2

在决策民主化、科学化和法制化的目标下,政治协商、政府参事在决策程序中越来越受到重视,但还未形成政府系统与社会系统、舆论系统之间有效互动的决策机制。当前,需完善公众参与、专家论证、政府决策相结合的决策机制,创建政府、媒体、公民和社会组织四位一体、内外互动的群决策机制。群决策机制是治理主体间互动关系的规范化。各利益相关者参与决策本身又发挥了监督和制约的功效,使决策和监督的双重功能得到体现。如果说共享的信息系统是群决策的技术平台,那么,决策咨询机构就承担着组织载体的功能。目前,各级政府及部门大都建立了决策咨询委员会或基于不同工作内容的专家委员会。如关税专家咨询委员会、国家信息化专家咨询委员会、南水北调工建委专家委员会等。可以考虑设立推进大部制治理结构优化的决策咨询机构,将现有的决策咨询委员会改造成为集决策信息收集、决策方案设计、决策方案筛选、决策方案评估、决策效果跟踪等功能的综合性决策辅助机构。在咨询委员会的领导下,加强与政府信息中心、统计局调研队、发改委经济信息中心等机构的联系与合作,协调整合发挥各政府部门内设的研究机构以及政府参事室、社科院、高等院校等机构的决策功能,统筹体制内外的决策研究机构。充分发挥决策咨询委员会的“预决策”功能,作为进入人大及党政决策审议的必经程序,对部门拟进行的重大决策事项、决策方案提交咨询委员会进行可行性评估、审定等。通过“预决策”环节促进决策方案的科学性和民主性,实现决策监督的前置。

本文责编:天益学术 > 政治学 > 政治时评 本文链接:/data/61705.html

质量评估为中心的反向促进机制

行政质量反映着政府行政部门及公务人员完成的行政行为是否有效及其优劣程度等方面的情况,直接决定行政效率能否转化为行政效益或公共效益。行政质量涉及决策系统对政策问题界定的合理性,执行过程的公民感知与主观评价,以及在决策、执行中监督部门对公众意见与需求的反馈,是对决策、执行过程控制效果的检验。因而,行政质量的评估作为社会权力的引入机制,是反向促进“行政三权”的优化配置与有效运行的关键点。这易于发现执行机构的能力真空与短板,使自上而下的政治、行政推动与自下而上的社会需求引导之间形成良性互动。行政质量评估机制为“行政三权”的优化配置以及协调机制建设提供社会标准的来源。有助于从公民、社会的角度来反观内部治理的不足,进而提供外在的动力机制和规范性标准,使决策、执行、监督的功能性整合更为有效。

评估的价值导向规定了指标的选取、权重的设定以及评价主体的构成等。在大部门体制下,应改变原有单一的以经济为中心,以行政效率为主导的评估理念,以建立人民满意的服务型政府为目标模式,强化对公民公共服务满意度、公共服务质量的评估。以公共利益和整体治理结果为导向的价值链评估,不仅可以促进主体间合作和责任的分担,而且有利于从整体上优化行政组织结构,整合行政资源,提高机关行政资源的使用效率。在评估内容上,应重视问题解决过程中各部门、部门之间、政府与其他治理主体间的责任分担与协同状况,将过程中碎化的工作结合起来进行整体性评估,建立以整体性治理任务为导向的评估机制。在总结地方经验的基础上,选择典型区域以及典型服务领域推进以公共服务为主要内容的评估。基于《中华人民共和国产品质量法》、《质量振兴纲要》、《卓越绩效评价准则》等指导性文件,在借鉴国外先进经验和基层实践经验的基础上制定统一的“公共服务质量评价准则”。同时,注意定期清理各种内部、外部的评价和评估活动,缓解行政评估与评估泛滥之间的矛盾,整合内外评估系统,以及评估主体的整合。

治理主体间的法制化协调机制

行政系统内层级性权力协调虽具有灵活性、权威性优势,但往往因为过多的自上而下的行政干预而干扰了监督权和执行权的独立性,不利于部门内部权力运行秩序的形成,限制了自主协调能力的开发,强化了行政依附性。同时,还存在着依赖人际情面的关系协调。作为降低交易成本,形成声誉激励的一种方式,行政人员间的这种协调产生了一种内在驱动的主动协调的效果(徐晓林、朱国伟,2010)。然而,这种非正式协调机制存在稳定性不足和制度化程度不够的缺陷。在我国现行的《税收征收管理法》、《行政监察法实施条例》等法律文件及行政实践中虽已经存在着行政协助,但迄今为止,还没有对行政协助作出系统的法律规定。行政法律法规对合作治理的实践回应更是不足,缺乏资源共享、责任共担等方面的规定。

治理是一个动态的过程,只有相应的动态适应性机制才能使治理系统作为一个整体,保证合作意识与动机的持续性。在一些省份制定的行政程序性法规大多以重大行政决策程序为对象,都未涉及部门内“行政三权”的具体协调问题,未进行“三权”的内容性分解及其对应性的监督与协调。但多主体合作治理结构下的协调需求不再限于大部门自身。需将大部门内外的多元治理主体都纳入其中。目前,应结合《行政程序法》的制定,完善内部行政协作的法律规范,使大部门内“行政三权”走向规范的、主动的、动态的协调。同时,应对合作治理的主体、事项内容、方式、时间、规则等要件进行完备规定。通过法律的形式对合作的范围以及各方权、责、利界限及其冲突解决方式进行规定,采用否定式列举的形式加以限定,实现机构间自我协调的动态治理。这将是降低跨部门、跨主体协调成本,提高行政效率的一种长效机制。

监督力量的信息化整合机制

大部制对于决策与执行机构的整合有助于实现被监督对象的相对集中,但不仅要在功能分解的基础上在大部门内部加强对决策和执行的监督,更主要的是要强化行政系统外部监督权力的有效性。目标是将以人大为中心的体制性监督、纪检监察专门监督、审计等特种监督结合起来,将层级监督与法律监督、社会监督与网络监督等结合起来,形成内外结合的复合型监督体系。现行的监管体制具有条块分割,内外相隔的问题,如纪检监察、财政、住建、审计等相关部门分别对资金使用、工程质量、投资效益、违纪违规等问题具有监督检查的责任。社会监督、政府监督、政党、人大、司法监督系统之间信息共享与机制对接仍然不足。除了纪检监察体制、司法体制等体制性改革以外,更为基础的是改变当前我国监督力量的片段化状态,实现监督权力的逐步整合。总结广东、四川等地人大与政府“联网”在线监督,及北京、上海等地“腐败数字化管理”系统探索的经验基础,借助“金纪工程”构筑全国统一、监督主体间信息共享的信息化权力监管体系,提高监督能力和效力。

按照“公共数据库+政务基础数据库+业务数据库”的模型建立综合性电子监督平台,包括行政权力监督平台(行政审批、行政处罚、行政征收和项目投资决策等)、公共资源交易平台(土地产权出让、政府采购、工程项目等)、公共资金监察平台(社保资金、住房公积金、救灾救济资金、财政专项资金等)、案件处置平台(申诉复议、办案人员库、案件线索库、监督检查、督办等)、网络舆情监控系统(热点分析、信息收集等)等。同时,要注意预防“腐败数字化工程”子系统之间的协调。推进政务公开和腐败预警评估机制、预防腐败信息共享协调机制建设。建设廉政风险评估预警平台,对核心机构和核心人员进行动态跟踪监督和指标性测评,建立电子廉政档案(财产状况、出国出境状况、廉洁从政情况等)。开发群众满意度评价系统,通过网站、移动设备、自媒体与公民、社会形成互动,并对社会反映集中的问题和部门进行重点监督。将公民监督、舆论监督以及党政监督等通过信息系统整合起来,形成监督力量的联动。

治理主体间的责任共担机制

每一种治理结构都有其价值规范,需要相应的治理文化的支持,作为隐默共知的结构性整合机制。大部制的治理结构优化要实现资源共享、利益共荣、相互监督的合作治理格局,其前提是形成责任共担的理念,而这其中的关键是责任共担机制的建立。责任共担是指在公共事务治理的过程中不同主体间的责任分享。基于权责对等的协商对于治理网络的协调而言是一种不依赖外部管理的自我实施机制,而责任共担机制是防止在大部制改革中不合理的责任转嫁,保障市场化、社会化治理主体利益的机制。在大部制改革中,通过跨治理主体的流程再造,岗位间、机构间、部门间及与外部治理机构间通过责任的分解与共担,促进协同配合的治理体系。实现由“三叶草”式的治理模式向相互衔接的“无缝隙政府”、“整体性治理”,转变,使大部门由原来的全面管理向流程化转变,从单一的结果控制转向过程与结果并重控制,从而在组织流程优化的同时,实现治理整体效力与责任的提升。

然而,大部门内“行政三权”的责任结构是不同的,在大部门系统内也存在责任的层次性差异,在决策—执行关系链中,责任的分担也有决策责任、资源保障责任、监督责任和绩效责任之分。同时,在多方协作安排中,各方都承担双重责任。一方面,在合作各方之间建立了责任关系;另一方面,各方又向其管理部门就有关后果、权力及其合作获得提供的资源保持着负责的义务(经济合作与发展组织,2004)。因而,大部制“行政三权”所承担的责任来源的差异性往往也造成了责任之间的冲突,这既需要部门契约监管、提升网络协调能力,也需要建立主体间冲突识别与化解机制、资源保障机制与行为约束机制作为实现责任共担的辅助机制。

四、结语

在改良与建构相结合的思路下,将挖掘既有制度潜能与建构新机制结合起来,力图使研究既有现实可操作性,又不缺乏对发展性价值诉求的回应,以期真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构。然而,不可忽视的是,大部制改革不能只依赖“自我革命”,更需要外在的激活与压力机制。大部门内“行政三权”的有效制约协调也依赖一个成熟的、积极的公民社会。社会组织承接能力也将影响着大部制改革的成效。但限于分析的视角与研究重点,我们对作为治理结构关键主体的社会组织、企业组织、公民个体、新闻舆论等未给予应有的分析,这也是将来需要深入研究的一个重要方面。而如何实现权力结构和治理结构优化的目标模式与过渡时期结构安排和机制建设的有效衔接,也是需要进一步研究的问题。

注释:

①这种观点以汪玉凯教授的概括为代表,参见滕晓萌..中央大部门建制改革方案初稿已完成.

②较早将大部制改革与公共治理结构变革联系起来分析的观点可参见迟福林..大部制推动新阶段政府转型.人民论坛,4。

[1]Nadia Carboni.. Professional autonomy versus political control: how to deal with the dilemma. Public Policy and Administration, 25, 365-388.

[2]傅小随..行政决策、执行和监督相互协调改革与地方行政管理体制创新.广西社会科学,12.

[3]经济合作与发展组织..分散化的公共治理:代理机构、权力主体和其他政府实体北京:中信出版社.

[4]赖静萍,刘晖..制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究.中国行政管理,8.

[5]帕特里克·敦利威..民主、官僚制与公共经济学.北京:中国青年出版社.

[6]沈荣华..大部门制改革下一步怎么走.学习时报,3月3日.

[7]施雪华..政府“大部制”面面观.中国行政管理,3.

[8]汪玉凯..大部制不是部门越大越好.中国青年报,3月27日.

[9]王君琦..大部门制改革要避免四个认识误区.学习时报,4月1日.

[10]徐晓林,朱国伟..论我国横向府际行政协调的十大转向.中国行政管理学会2010年会暨“政府管理创新”研讨会论文集.

[11]徐晓林,朱国伟..中央政府核心职能的理论逻辑.复旦学报,6.

[12]徐晓林,朱国伟..解释与取向:运动式治理的制度主义视野.学习与实践,8.

[13]徐勇..内核——边层:可控的放权式改革.开放时代,1.

[14]张国庆..公共行政学.北京:北京大学出版社.

[15]赵爱英..政府行政成本与绩效研究.北京:中国社会科学出版社.

[16]朱国伟..论公共行政战略的理性精神——一种三维理性范式观.华中科技大学学报,5.^

本文由永利澳门游戏网址304发布于公务员,转载请注明出处:大部制治理结构优化的推进策略与支持机制,2

关键词: